Александр Механик, 01 июн 2015

Проходящие в Российской академии наук реформы осуществляются в соответствии с законом и по согласованию с коллективами ученых, утверждает руководитель ФАНО Михаил Котюков

Аббревиатура ФАНО стала символом реформы Российской академии наук (РАН), проводимой с 2013 года. В соответствии с законом о реформе в академии должен был быть создан «федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный правительством Российской Федерации на осуществление функций и полномочий собственника федерального имущества», закрепленного за тремя академиями наук — РАН, РАСХН и РАМН, которые, согласно этому закону, слились в одну, получившую общее название РАН.

Такой орган в октябре 2013 года был создан: им стало Федеральное агентство научных организаций. Его руководителем назначили Михаила Котюкова, заместителя министра финансов РФ. Хотя первоначально претендентом на это место считался президент РАН Владимир Фортов. Надо признать, что назначение на пост фактического руководителя российской науки кадрового финансиста вызвало у многих представителей научного сообщества недоумение.

И если вчитаться в положение о ФАНО, принятое правительством РФ, то можно обнаружить, что в нем полномочия нового органа существенно расширены по сравнению с ранее принятым законом. Ведомству поручено не только управление имуществом РАН, но и «нормативно-правовое регулирование и оказание государственных услуг в сфере организации деятельности, осуществляемой подведомственными организациями, в том числе в области науки, образования, здравоохранения и агропромышленного комплекса».

Хотя в положении оговаривается, что большинство своих функций ФАНО осуществляет «с учетом предложений федерального государственного бюджетного учреждения “Российская академия наук”», тот факт, что эта роль отведена органу, который никак — ни организационно, ни кадрово — не связан с РАН (если не считать возможности «учета предложений»), вызвал у многих сотрудников РАН недовольство.

Справедливости ради стоит отметить, что ФАНО заключило с РАН несколько соглашений (регламентов), в которых описан механизм «учета предложений», и большинство комментаторов отмечают, что ФАНО действует в рамках этих соглашений. До сих пор активность ФАНО ограничивалась тем, что президент Владимир Путин де-факто объявил на затрагивающие РАН имущественные и кадровые решения годовой мораторий, охватывающий 2014 год.

Многие руководители академических институтов отмечали, что ФАНО, с одной стороны, бомбардирует их потоком бумаг, с другой — решает многие имущественные и бюджетные вопросы значительно «оборотистее», чем в прошлом — аппарат президиума РАН. Но в 2015 году ситуация изменилась. ФАНО представило общественности план реструктуризации академии, предусматривающий многочисленные слияния институтов академии и другие организационные новшества. Начались увольнения директоров институтов — ведомство обосновывало это завершением контрактов и достижением учеными предельного возраста пребывания в должности. Все это вызвало новую волну дискуссий относительно будущего РАН и вообще науки в России.

На минувшей неделе состоялась конференция научных работников, объединяющая критиков реформы, где обсуждались все эти вопросы (мы предполагаем дать слово организаторам и участникам конференции на страницах нашего журнала).

В предыдущем номере «Эксперта» было опубликовано интервью Александра Асеева, председателя Сибирского отделения РАН, решительного оппонента начавшихся преобразований. В этом номере мы предоставляем слово руководителю ФАНО Михаилу Котюкову, который любезно согласился разъяснить читателям журнала многие спорные вопросы реформы РАН.

 

— Вы были заместителем министра финансов и совершили необычный переход от финансов к науке, к совершенно другой в общем-то сфере деятельности. Она предполагает руководство большим коллективом, прямо скажем, незаурядных людей, которые не очень любят, когда ими руководят, с которыми нелегко найти общий язык, особенно человеку из другой сферы. Чего вы ожидали от службы на новом месте?

— В Минфине я четыре года курировал в том числе и сектор науки. Поэтому представлял, что ситуация требует определенной работы. Я хорошо знал, как работает система в плане финансово-бюджетных взаимоотношений. Что касается других вопросов, например имущественного, кадрового, организационного, то в них пришлось погружаться. Но тот базис, который был ранее накоплен, конечно, помог, особенно на ранних этапах. Мы смогли в начале 2014 года достаточно оперативно наладить финансирование институтов и в первые же рабочие дни передать им средства.

— Да, многие директора признавали, что вам удалось «маневр» такой произвести.

— Мы это сделали в том числе благодаря опыту, который был получен в Минфине.

— А какие проблемы, с которыми вы столкнулись на новом месте, вы бы выделили как ключевые?

— Первое: мы должны были решить вопросы, условно говоря, правового характера, сформировать нормативно-правовую базу для работы научных институтов в новой системе. Пришлось разрабатывать большой массив документов. Нужно было изменить уставы организаций, привести их в соответствие с законодательством, так как многие из них не отвечали правовым нормам, установленным для федеральных государственных бюджетных учреждений. Необходимо было навести порядок в трудовых отношениях с директорами институтов. Многие из них работали без трудовых договоров — это была очень странная система.

— Они, наверное, как поступили на работу еще в советское время, так и работали? В трудовой книжке запись есть, и все.

— Но трудовое законодательство требует определенных процедур. Получалось, что человек, не имеющий должным образом оформленных трудовых отношений, руководит коллективом, подписывает документы, в том числе финансовые, юридически значимые. Здесь нужно было навести порядок. Большой блок работы был связан с анализом имущественного комплекса. Мы за год выявили более шести с половиной тысяч зданий и земельных участков, которые в государственных системах ранее не значились. Сейчас мы завершаем оформление вверенного нам имущества и параллельно вместе с академическим сообществом приступили к анализу научной инфраструктуры — это приборы, установки и научный флот, судьба которого в последнее время широко обсуждалась. Еще одно важное направление работы касается формирования и развития системы кадрового резерва, которая позволит молодым ученым повысить свой научный потенциал и управленческие компетенции. Эту работу необходимо завершить очень быстро, чтобы в бюджете 2016 года все расходы были учтены правильно.

— Бумаги, которые порождало ваше ведомство, академическое сообщество часто встречало ироническими замечаниями. Например, бумага с указаниями о том, как действовать в случае смерти руководителя организации, вызвала в академическом сообществе, я бы сказал, нервный смешок.

— Разные были бумаги. Наведение порядка, в том числе в кадровых вопросах, требовало соответствующих решений. Вы же понимаете, что организация не может оставаться без руководителя. Поэтому и нужна была технология быстрого принятия решения, которая может потребоваться в случае форс-мажора. Но отмечу, что еще до того, как были определены процедуры, регламентирующие выборы директоров, кадровые назначения в институтах мы старались согласовывать с РАН.

Люди учатся в процессе работы. Штат агентства мы в основном формировали, опираясь на людей, которые ранее работали в президиумах академий наук, примерно половина сотрудников оттуда смогли к нам перейти.

— А каков сейчас штатный состав агентства?

— Сегодня в центральном аппарате ФАНО России работает порядка четырехсот человек. Это существенно, в разы меньше, чем было в совокупности в президиумах трех академий.

— Это только в Москве или у вас есть какие-то территориальные органы?

— Еще есть три территориальных управления: в Екатеринбурге, в Новосибирске и во Владивостоке. Но четыреста человек — это центральный аппарат.

— Вы были заместителем министра финансов. Это организация, которая старается всех заставить экономить. А Академия наук — это вообще-то организация, которая в основном тратит, причем старается потратить как можно больше, и всегда в претензии, что денег мало. Вы ставите перед государством проблему нехватки денег и начинаете требовать или же говорите: сколько нам дали, столько и дали, этим и ограничимся?

— Однозначного ответа на этот вопрос нет. Почему? Первое: Минфин — это не организация, которая требует от всех экономии. Минфин требует обеспечивать сбалансированность бюджета и в его рамках решать задачи социально-экономического развития. Бюджетное планирование — сложный процесс. Расходы должны быть сверстаны так, чтобы обеспечить устойчивую реализацию долгосрочных программ развития. Нельзя сегодня выделить средства на развитие той или иной отрасли, а завтра сказать: денег нет, мы эти решения не выполняем. Результатом будет полная утрата доверия ко всем государственным институтам.

В академическом секторе есть своя специфика. Здесь свой подход к оценке результативности, следовательно, должен быть и свой подход к бюджетированию. Сейчас мы разрабатываем принципы координации научных исследований. Эта система будет учитывать специфику научного сектора при распределении бюджета. Сегодня весь научный бюджет в стране — более 700 миллиардов рублей. Доля нашего участия — чуть больше десяти процентов. Мы считаем, что расходы на фундаментальную науку, которые существуют сегодня в государственных программах, необходимо собрать в одной госпрограмме «Развитие науки и технологий». В дальнейшем нужно будет решить, как распределять эти деньги между академическими институтами: либо в виде государственного задания, либо в виде грантов. Это в том числе позволит и нашим подведомственным организациям увеличить свой бюджет, необходимый для решения задач научно-технического развития России.

Конечно, мы будем работать и над тем, чтобы по возможности в рамках сегодняшнего бюджета получить какие-то дополнительные средства. В течение 2014 года мы смогли нарастить наш бюджет на двадцать процентов. Думаю, что и в этом году мы сможем найти дополнительные средства. Удастся ли повторить прошлогодние показатели, трудно сказать, потому что бюджетная ситуация в стране в этом году несколько иная. Но мы эту работу ведем системно.

Кроме того, сейчас завершается формирование системы оценки результативности научных учреждений. Мы должны вместе с Академией наук разработать четкие показатели, которые помогут дать ответ на вопрос, какой коллектив лучше справляется со своими задачами, а какой — хуже.

— Вокруг проблемы оценки работы научных организаций сломано много копий. Как, на ваш взгляд, все-таки нужно оценивать научные организации?

— Оценивать нужно взвешенно и очень аккуратно.

— Хорошо сказано.

— Нельзя оценивать механически. Поэтому система оценок, которая создана на уровне правительства Российской Федерации, — это межведомственная оценка. Мы во взаимодействии с академическим сообществом, что очень важно, выработали согласованную позицию по двум вопросам. Во-первых, определили механизмы работы ведомственной системы оценки. Во-вторых, набор показателей, по которым мы будем оценивать работу институтов.

Подход к оценке результативности будет строиться на двух принципах. Там в обязательном порядке будет и количественная оценка определенных показателей, и экспертная оценка потенциала каждого института либо каждого коллектива.

Корпус экспертов, который будет заниматься качественной оценкой, формировался открыто. Голосование по кандидатурам было публичным. Оно проходило в интернете. Нас критиковали за такой подход: как же так, вы в интернете отбираете экспертов?

— Интернет не кажется подходящей площадкой для отбора специалистов в очень узких научных проблемах.

— Но такая процедура помогла нам увидеть, кто из экспертов пользуется наибольшей поддержкой и авторитетом в научной среде. Победители голосования по каждому из направлений набрали голосов на порядок больше, чем их конкуренты. Мы рассчитываем, что сможем опереться на этих людей как в рамках оценки эффективности работы научных организаций, так и при решении других задач. Все решения мы стараемся принимать, предварительно их обсудив.

— Сейчас в интернете появились методические рекомендации по распределению субсидий.

— На выполнение госзадания.

— Профсоюз академии считает, что это приведет к сокращению Академии наук вдвое. Как вы оцениваете этот документ и эти оценки?

— Существуют разные взгляды и подходы к тому, как лучше организовать финансирование науки. Документ, о котором вы говорите, — это лишь одна из возможных моделей. Ее разработчик — Министерство образования и науки. Дискуссия идет о том, в каких пропорциях необходимо сочетать совокупное финансирование научных организаций. В мировой практике это соотношение составляет примерно 70 процентов базового финансирования на 30 процентов конкурсного. То есть конкурсная часть не превышает трети общей суммы, которую в год получает институт. Я думаю, что будут приняты разумные решения, нельзя допустить ситуацию, когда институты с серьезными научными школами, с большой научной инфраструктурой лишаются базового финансирования из-за того, что не стали победителями какой-либо грантовой программы. Поэтому должно быть найдено оптимальное соотношение между базовой составляющей и той, которая пойдет через конкурсные процедуры.

— Еще одна тема, которая, конечно, сейчас всех сотрудников академии затронула и всех волнует, — реструктуризация. Казалось бы, есть институты, они работают, они более или менее успешны. Если какой-то из них провалил работу, то по нему конкретно надо принимать решение: закрыть или куда-то влить. В чем смысл реструктуризации?

— Смысл один: нам надо создать систему, которая поддерживала бы ведущие научные коллективы, повышала конкурентоспособность российской науки в целом. Существует президентский указ: довести объем российских публикаций в общемировом потоке до 2,44 процента. Есть сектора, в которых этот показатель значительно превышает установленное значение. Например, в естественно-технических науках. Это не значит, что мы будем сокращать их финансирование. Напротив, наши лидирующие конкурентные отрасли надо и дальше поддерживать, чтобы они сохраняли и наращивали свой потенциал. Но есть направления, где этот показатель меньше десятых долей процента. Речь идет прежде всего о тех отраслях, которые обеспечивают сферу гражданской безопасности страны: медицина, сельское хозяйство, науки о живых системах и так далее. Их необходимо поднимать. Когда три академии были объединены, перед ними поставили в том числе и задачу развивать исследования в этих направлениях. Чтобы получать серьезные результаты, востребованные в агропромышленном комплексе и в перерабатывающей промышленности, специалисты в области сельскохозяйственных наук должны получить возможность работать с институтами биологического и химического профиля. И такие интеграционные проекты у нас уже есть.

Принципиально важно, что сейчас в рамках структуризации мы обсуждаем проекты, которые инициированы научными организациями. Мы вместе с Академией наук еще в прошлом году разработали и согласовали регламент обсуждения проектов структуризации научных организаций. Его базовое условие: инициатива объединения научных организаций должна исходить снизу, от научных коллективов. Дальше проект проходит несколько этапов общественной экспертизы — на публичных площадках в научном сообществе и в структурах академии. Результаты этих обсуждений выносятся на совместную рабочую группу ФАНО России — РАН. Проекты, безусловно поддержанные всеми участниками, мы запускаем. Некоторые предложения отправляем на доработку. Сегодня у нас более 180 различных инициатив, с которыми мы работаем. Из этого опыта видно, что предложения инициирует сама система. Сегодня пять проектов уже запущены и в значительной степени реализованы. Один из них — воссоздание Всероссийского института растениеводства. Уникальная коллекция генетических ресурсов растений, которая получилась при объединении порядка десяти организаций, возможно, будет третьей в мире по величине.

— А сейчас она рассеяна?

— Она была рассеяна. А в Новосибирске Институт цитологии и генетики присоединил к себе Институт растениеводства. И там мы тоже ждем серьезных достижений. Хотя люди, которые занимаются наукой, понимают, что срок от начала разработок до выхода их в готовое товарное производство может исчисляться десятилетиями. И вот одна из задач науки — попытаться этот путь сократить. Мы считаем, что наши интеграционные проекты дают решение этой проблемы. Напомню, что на сегодня пять проектов уже запущены, семь проектов согласованы, а еще пять необходимо доработать.

— Нет ли здесь угрозы, что слишком большая концентрация приведет к монополизации разработок в одном месте? Даже в советское время старались запараллелить работы, которые велись в одном направлении. Известный пример — авиационные КБ, которых было пять или шесть.

— Конкуренция должна сохраняться всегда. У нас нет цели создать монопольные организации, чтобы только они занимались определенными темами. Я думаю, что это в принципе невозможно.

— Многие годы, даже десятилетия именно региональные научные центры были привычной для ученых этих центров формой координации. А сейчас многие из них ликвидируются или становятся просто названием объединенных институтов, ранее в него входивших в качестве независимых организаций.

— До тех пор пока научные организации Академии наук не были государственными бюджетными учреждениями, региональный научный центр выполнял административные функции. Он распределял финансирование между институтами, назначал в них руководителей. С его помощью решались имущественные вопросы и так далее. Однако после того, как в 2010–2011 годах академические институты приобрели статус государственных бюджетных учреждений, система изменилась. Эта привычная конструкция лишилась легитимной основы в принципе

— А до этого какими организациями были учреждения Академии наук?

— Они были учреждениями Российской академии наук. Не имея статуса государственных бюджетных учреждений, они были лишены возможности получать государственные инвестиции. Поэтому, собственно, и было принято решение перевести их в разряд ФГБУ. Академия должна была привести уставы институтов в соответствие с новым законодательством. Я как раз в Минфине тогда работал. Нужно четко понимать, что привычная функция региональных научных центров была ликвидирована еще в 2010 году. Не в 2014-м.

— Но они могут выступать как координирующие центры.

— Поэтому в прошлом году мы потратили достаточно много времени на взаимодействие с руководителями всех 33 центров, вносили изменения в их уставы, наделяли их дополнительными полномочиями.

Возможно, у них будут новые задачи. Они станут центрами для регионов, где мы еще не представлены. Может быть, это будут центры международного уровня. Здесь пока нет готового ответа. Пока мы продолжаем обсуждение. В новом виде конструкция может сохраниться. Но не как управленческая структура. Потому что одно государственное учреждение, каковым является любой региональный научный центр, над другим государственным учреждением, каковым является институт, власть получить не может. Они равнозначны с правовой точки зрения. Чтобы поменять эту конструкцию, нужно принять специальный федеральный закон. А иначе они все равны.

— В интервью «Эксперту» председатель Сибирского отделения РАН Александр Асеев в качестве примера нерационального подхода к научным центрам приводит реорганизацию Красноярского научного центра, в котором все институты центра, очень разнородные по профилю и решаемым задачам, сливаются в одну организацию. При этом как минимум теряются всемирно известные бренды, нарушаются общепризнанные принципы организации науки.

— Он сам себе противоречит.

— В чем?

— Поначалу он говорил, что нужно искать новые формы организации науки и предлагал объединить Академгородок с Новосибирским университетом.

— Но это немного другое.

— Не спросив при этом мнения коллективов. В случае же с Красноярским научным центром есть согласованная позиция научных коллективов тех институтов, которые принимают участие в объединении. Более того, в поддержку интеграционного проекта высказались объединенные ученые советы Сибирского отделения РАН. Самое главное, что уже подготовлено, насколько я знаю, порядка сорока научных программ, которые в случае объединения центр сможет реализовать. Они носят междисциплинарный характер. К исследованиям в области сельского хозяйства подключаются биохимики, химики, физики, математики. Это очень серьезный пилотный проект.

Кроме того, в Красноярске есть Сибирский федеральный университет, который тоже тесно взаимодействовал с Академгородком, реализовывал с нашими институтами совместные программы и проекты. И это сотрудничество, насколько я знаю, поддержано на уровне рабочих групп и будет продолжаться.

— Потом будет трудно вернуться, если вдруг обнаружится, что что-то не сложилось.

— Никогда не трудно вернуться, если для этого есть разумные основания.

— Всемирно известный Институт физики в Красноярске предлагается объединить с Институтом леса, тоже одним из самых известных в России. Как объединять столь разные институты? Оба имеют свой мировой бренд, то есть их знают по публикациям, по достижениям. Мы сливаем их и теряем эти бренды. Новые бренды должны заново доказывать свое право на существование.

— Для того чтобы приобрести что-то новое, иногда нужно отказаться от чего-то существующего.

— Вопрос, насколько это разумно.

— Работы научных коллективов Красноярского центра в достаточной степени востребованы. Средняя заработная плата там выше, чем в среднем по региону, и выше той, которой предполагалось достичь к 2018 году согласно «дорожным картам», утвержденным правительством. И если люди, которые эти результаты обеспечили, сегодня считают, что есть основание объединить усилия, для того чтобы дать новый, лучший результат, почему нужно им мешать? Поэтому, если кто-то из состава президиума Академии наук считает, что это неправильно, — это его частное мнение.

— Я вам процитирую проект постановления Третьей конференции научных работников о реструктуризации: «Слияния и поглощения научных институтов без ясных целей и задач».

— Без ясных целей и задач никого объединять не будем.

— Я к тому, что там это не члены президиума академии… Как их убедить, что это не так?

— Я не буду их убеждать в этом. Это люди, которые работают в научных организациях. Это важная для нас площадка, важное сообщество. Для нас важно их мнение. Однако еще раз повторю, что все решения, которые принимаются, имеют ясную цель и реализуются под конкретные задачи, которые понятны инициаторам и поддерживаются сообществом. Не подписано ни одного приказа о реорганизации там, где нет полного согласия коллективов. Механического объединения, как я уже говорил, не будет.

Другое дело, что коллеги, инициировавшие этот текст, очевидно, исходят из той логики, что нужно сначала объявить государственные приоритеты, под которые затем формировать программы и объединять коллективы.

— Так это главное…

— Тот план структуризации, который мы подготовили, состоит из нескольких этапов. На первом этапе мы работаем с инициативами научных коллективов. Определяем с ними общие подходы к объединению, в том числе с учетом государственных приоритетов. Только после того, как проговорены цели и учтены интересы всех участников интеграционного проекта, возможен следующий этап, когда сформированные коллективы смогут взять на себя ответственность за выполнение государственных задач. При этом конструкция, которую мы создаем, очень гибкая. При необходимости ее можно будет дополнить новыми организациями, если того потребует выполнение научной задачи. Более того, она не предполагает обязательного юридического объединения участников проекта. Ведь многие задачи можно решать в рамках горизонтальной кооперации. Такой опыт в отечественной истории есть. Даже такой масштабный проект, как атомный, был реализован в форме консорциума, без юридического объединения всех его участников. Другое дело, что консорциумы предполагают участие сильных коллективов, на которые можно положиться. Потому что кто-то должен взять на себя ответственность, стать главным интегратором программы, отобрать соисполнителей и вместе с ними выполнять задачи, управляя проектом в целом. Такая форма интеграции тоже возможна. Отказываться от нее нельзя. Сейчас же мы обсуждаем инициативы, когда люди говорят: мы станем сильнее за счет объединения.

— И все-таки оргкомитет этой конференции объединяет очень крупных ученых. 

— Безусловно, в ней участвуют люди, которые имеют серьезные научные достижения. Но большинство из них не обременено тяжелым грузом хозяйственных проблем и забот, связанных с управлением коллективами и институтами. Они формируют позицию исходя из своего понимания управления наукой. Поэтому нам ценна эта площадка, и мы с инициаторами этого мероприятия находимся в постоянном контакте. Встречаемся, обсуждаем, имеем совместные программы.

— Мы заговорили о крупных ученых, и это напомнило мне о громких скандалах вокруг увольнения некоторых выдающихся ученых. Скажем, академика Галимова, директора Института геохимии и аналитической химии. Недавно уволен или перемещен на другую должность академик Пармон, директор новосибирского Института катализа. И эти увольнения или какие-то перемещения проводятся без согласования с президиумом академии, хотя вроде бы было решено, что кадровые вопросы решаются совместно.

— При назначении. А при увольнении, тем более в связи с истечением трудового контракта, кадровые решения ни с кем согласовывать нам не нужно. Так записано в трудовом законодательстве. Если заканчивается трудовой контракт, то его можно продлить при условии, что не нарушается федеральный закон. Законодательство поменялось, установлен предельный возраст для руководителя научной организации. И без изменения закона принять другие решения невозможно.

— Но бывают разные формы…

— Форма может быть разная, а юридический смысл всегда один. Директор — он и есть директор.

— Надо считаться с тем, что речь идет о всемирно известных ученых…

— Мы очень внимательно относимся к научным достижениям директоров наших институтов и всячески будем стараться сохранить этих людей в научных организациях, подбирая для них статус, который не противоречит закону.

— Вы только что признали, что выполнение даже крупных проектов возможно на условиях кооперации без объединения юридических лиц. Многие проекты в мире успешно выполняются по методу сетевой организации.

—Кто в этом случае будет отвечать за результат?

— Это может быть поручено одной из организаций.

— Это должна быть организация, которая обладает серьезными компетенциями и способна взять на себя ответственность. Дает ли такую возможность сетевой принцип? Юридическую форму нужно определять в каждом конкретном случае исходя из: а) масштаба задачи; б) инфраструктуры, которая способна эту задачу решить. В каждом конкретном случае должен быть свой набор управленческих решений. Все должно быть взаимосвязано и очень хорошо продумано.

— То есть вы хотите сообщить научному сообществу, что никакого насилия над научными коллективами, чтобы объединять их, даже если это обосновано, может быть, какими-то соображениями, не будет? Будет убеждение, постановка задач, демонстрация того, ради чего это делается?

— Инициативы, как мне представляется, не могут быть насильственно навязаны. Они либо есть, либо их нет. В этом году мы работаем с интеграционными проектами, которые были инициированы научными коллективами, не дожидаясь установок, спущенных сверху. Исследователи сами поставили перед собой задачи, понятные в научном сообществе и востребованные конкретным заказчиком.

Источник: Expert.ru