Что считать реформами, какую роль в них играют институты развития, и в чём причины пробуксовки реформ, эксперты обсудили на одной из сессий XV Апрельской международной научной конференции «Модернизация экономики и общества» НИУ ВШЭ, организованной совместно с АНЦЭА.

Недобор критической массы

Юрий Симачёв: «Институты развития не стали стратегическими игроками, а наоборот, стали больше нацеленными на текущие потребности и на текущую политическую конъюнктуру, расстановку властных элит и взаимодействие между собой»

Деятельность институтов развития, созданных государством для поддержки частной инициативы в сфере инноваций, проанализировал заместитель директор Межведомственного аналитического центра Юрий Симачёв. Позитивными результатами их работы он считает активизацию развития новых секторов экономики и создание инновационной инфраструктуры, демонстрацию историй успеха стартапов, формирование коммуникационных площадок, консолидацию групп интересов вокруг инноваций. А также прогресс в системе госуправления этой сферой.

«Любая реформа, по мнению Юрия Симачёва, «должна рассматриваться с позиций возможных альтернативных ресурсов», а в случае с институтами развития, в которые были вложены существенные бюджетные средства, такого не произошло. Будучи призванными «заполнять провалы рынка, институты развития по ряду направлений стали уходить в коммерческие области». Вместо того чтобы активно привлекать частные ресурсы, они «оказались сориентированы, наоборот, на получение дополнительных средств от государства», в том числе от госкомпаний – для внедрения новых технологий.

Результаты деятельности институтов развития замдиректора МАЦ считает локальными:

«Нельзя сказать, что произошло накопление критической массы; нигде процесс не стал саморазвиваться».

Институты развития, по его ощущению, «не стали стратегическими игроками», а наоборот, оказались более «нацеленными на текущие потребности и на текущую политическую конъюнктуру, расстановку властных элит и взаимодействие между собой», «дрейфуют к модели агентов правительства». Массового доверия к результатам их деятельности ни в обществе, ни в бизнес-сообществе нет, полагает Юрий Симачёв. Но вина здесь не столько институтов развития – велики были ожидания на сиюминутный результат, а пиар акции о создании нового продукта в будущем далеко не всегда подкреплялись реальной заинтересованностью бизнеса.

К обсуждению дальнейших перспектив институтов развития, по мнению замдиректора МАЦ, следует привлекать «получателей их поддержки и потенциальных заявителей». Контроль и оценка со стороны государства должны быть, но «не для наказания, а для выявления лучших практик и перераспределения ресурсов». При этом нужно «выращивать лидеров», и «власть должна быть готова делегировать на уровень ниже не только риски и проблемы, но и позволить накапливаться позитивным имиджевым составляющим», уверен Юрий Симачёв. Примером такого лидера замдиректора МАЦ назвал Ивана Бортника – инициатора создания Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и его генерального директора с 1994 по 2008 год (с 2008 по 2010 год – председатель наблюдательного совета Фонда, с 2010 года – исполнительный директор Ассоциации инновационных регионов России).

Несоответствие формы и содержания

При селективном выращивании институтов Георгий Сатаров предложил «не догматизировать представления об институциональном дизайне желаемого будущего», а учитывать его вариативность – как по замыслу, так и по ходу реализации

Пофилософствовал на тему реформ президент Фонда ИНДЭМ Георгий Сатаров. «Ре-формой» он предложил называть «изменение формальных сторон социального порядка» – конституция, законы, то есть формальные институты, а их содержание – это изменение социального порядка, которое «остаётся за пределами неписанных норм». Заблуждение, по мнению Георгия Сатарова, состоит в том, что изменение формы ведёт к изменению содержания. «Весь опыт человечества показывает противоположное – изменение формы является обычно следствием и закреплением изменений в содержании», – утверждает президент Фонда ИНДЭМ.

Главными проблемами «ре-форм» он считает:

• игнорирование сложности социального устройства и изменения социальности, соответственно, упрощённое представление об управляемости того и другого;
• легизм, или нормативный фетишизм – представление о том, что решение состоит в принятии нужных, правильных законов, которые приведут к желаемым изменениям;
• поиск идеальной модели государства – будь то шведская, китайская, иная;
• заимствование чужого результата, а не способ его достижения – и в этом основная трагедия догоняющих модернизаций;
• не различение проектного и эволюционного способа формирования институтов.

Напомнил Георгий Сатаров и о том, что такое институты. Они, по определению американского экономиста Дугласа Норта, представляют собой триединство формальных норм, неформальных норм и практик, а также условий их функционирования. Институт устойчив лишь тогда, когда все элементы этой «тройки» соответствуют друг другу.

В любом эволюционном процессе, включая институциональный, необходимо учитывать непредсказуемость и избыточность инноваций и, как следствие, конкуренцию между ними, а также закрепление победителей, отметил президент Фонда ИНДЭМ. Среда генерации инноваций, по его словам, – в неформальных нормах и практиках, а «фильтром для эволюции конкретных институтов является политическая система», принимающая те или иные формальные нормы.

При селективном выращивании институтов Георгий Сатаров предложил «не догматизировать представления об институциональном дизайне желаемого будущего», а учитывать его вариативность – как по замыслу, так и по ходу реализации. Если же мы хотим менять институт, то не следует ограничиваться формальными нормами, надо «искать способы воздействия на неформальные нормы и практики и на условия их функционирования», считает эксперт. Причём «закон не должен рассматриваться как инструмент по изменению института» – он лишь органическая часть изменений. И уж тем более, «любые идеи совершенствования работы и создания новых институтов, предполагающие, что нужно их резко упростить, должны сходу отметаться».

Как избежать «вредных» реформ

Виктор Полтерович: беда реформ при авторитарной системе власти состоит в том, что «все сколько-нибудь важные решения принимаются на самом верху», «любой чиновник отказывается брать на себя риски»

На причинах неудач реформ, и не только российских, сосредоточился академик Виктор Полтерович, заведующий Лабораторией математической экономики ЦЭМИ РАН. Одна из них в том, что реформы обычно некачественно проектируются и сопровождаются высокими трансформационными издержками, связанными с функционированием одной системы институтов и переходом к следующей. Другие – «реформа является инструментом извлечения ренты и административной борьбы», сопровождаясь лоббированием, коррупцией и воровством (залоговые аукционы 1995 года в России). Случаются и фальшивые, заведомо не выполнимые реформы, как, например, монетизация льгот 2005 года. Развитой демократии, по мнению академика, порой недостаточно, чтобы обеспечить эффективность реформ;

определённые трудности в их проведении могут быть связаны с «несменяемостью высшей власти» и «неразвитостью экспертного сообщества», обслуживающего правительство.

Саму реформу Виктор Полтерович понимает как «последовательность промежуточных институтов, соединяющих исходное состояние с желательным, подходящим институциональным процессом», а критерием её эффективности предлагает считать «улучшение благосостояния всех основных групп населения» и «выбор траектории с минимальными издержками». На практике издержки реформ проявляются немедленно, а выигрыш не так быстро и не для всех. Пример редкого успеха – пенсионная реформа 1999 года в Швеции, когда было изначально определено, кто от неё выигрывает, а кто проиграет, и удалось достигнуть компромисса. Чтобы достичь успеха, не менее важно, по мнению экономиста, иметь команду единомышленников – такую, которая была, например, у Людвига Эрхарда в Германии 1960-х годов.

Беда реформ при авторитарной системе власти состоит в том, что «все сколько-нибудь важные решения принимаются на самом верху», «любой чиновник отказывается брать на себя риски», «практически невозможно провести эксперимент». Тем не менее, и среди стран с такими системами есть примеры проведения эффективных реформ – это Сингапур.

Защитить общество от «вредных» реформ может, по словам Виктора Полтеровича, могли бы конкуренция при их разработке, авторство проектов и их открытые слушания, учёт политических ограничений, развитие сектора институциональных исследований и разработок. Полезным было бы и использование опыта проведения реформ в других странах.

Источник: STRF.ru